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I. Einleitung

Die verantwortungsvolle Gestaltung einer nachhaltigen und erfolgreichen Weltwirtschaft ist für Deutschland von besonderer Bedeutung. Wenige Staaten sind wirtschaftlich so stark international verflochten wie die Bundesrepublik Deutschland. Deutsche Unternehmen leisten weltweit einen wichtigen Beitrag zur Schaffung von Arbeitsplätzen und zur Anhebung von Umwelt- und Sozialstandards. Die Marke "Made in Germany" steht für hohe Qualität und Zuverlässigkeit. Die zunehmende Vernetzung deutscher Unternehmen in globalen Liefer- und Wertschöpfungsketten bietet dabei Chancen und Herausforderungen zugleich: neue Märkte und Produktionsstätten werden erschlossen und so Arbeitsplätze und Wohlstand geschaffen. Dabei können aber auch Risiken durch Intransparenz und die oft mangelhafte Durchsetzung von Menschenrechten, Arbeits-, Sozial- und Umweltstandards entlang der Liefer- und Wertschöpfungsketten global agierender Unternehmen entstehen. Dies gilt insbesondere für die Produktion in Entwicklungs- und Schwellenländern, aber auch in Deutschland.

Die Rechtsordnung der Bundesrepublik Deutschland enthält eine Vielzahl von Normen, die den Schutz der Menschenrechte zum zentralen Inhalt haben. Sie sind für alle Unternehmen verbindlich. Soweit die Geschäftstätigkeit eines Unternehmens internationale Bezüge hat, sollten darüber hinaus Verfahren zur Ermittlung tatsächlicher oder potenziell nachteiliger Auswirkungen auf die Menschenrechte von der wirtschaftlichen Tätigkeit des Unternehmens betroffener Personen entwickelt und implementiert werden.

Die im Juni 2011 im Konsens durch den VN-Menschenrechtsrat verabschiedeten Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte setzen an dieser Stelle an und bieten erstmals einen internationalen Referenzrahmen für Wirtschaft und Menschenrechte, der mit seinem Drei-Säulen-Modell aus "Schutz, Achtung und Abhilfe" Pflichten und Verantwortlichkeiten aller Akteure klar umschreibt. Zentral ist dabei die Darstellung menschenrechtlicher Sorgfaltspflichten von Unternehmen.

Was sind die VN-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte?

Im Juni 2011 verabschiedete der Menschenrechtsrat der Vereinten Nationen im Konsens die Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte. Damit endete ein mehrjähriger Forschungs- und Konsultationsprozess, der durch den VN-Sonderbeauftragten Prof. John Ruggie geleitet und durch die Bundesregierung aktiv unterstützt wurde. Diese Leitprinzipien basieren auf drei Säulen:

(I) Pflicht des Staates zum Schutz der Menschenrechte
(II) Verantwortung des Unternehmens zur Achtung der Menschenrechte
(III) Zugang zu Abhilfe

Diese von Ruggie erstmals beschriebenen Säulen wurden mit 31 handlungsleitenden Prinzipien unterlegt. Als Bezugsrahmen haben sich die VN-Leitprinzipien in der Arbeit vieler internationaler Organisationen zu Wirtschaft und Menschenrechten fest etabliert (z.B. OECD, IFC, EU etc.). Sie schaffen keine neuen Menschenrechtsstandards und beinhalten keine zusätzlichen völkerrechtlichen Verpflichtungen, sondern nehmen Bezug auf bestehende, verbindliche und unverbindliche Menschenrechtsinstrumente. Pflichtenträger der Menschenrechte sind nach wie vor die Staaten.

Ziele des Nationalen Aktionsplans

Der weltweite Schutz und die Förderung der Menschenrechte sind für die Bundesregierung von hoher Bedeutung. In ihrer Mitteilung Eine neue EU-Strategie (2011-14) für die soziale Verantwortung der Unternehmen (CSR) von 2011 hat die EU-Kommission alle Mitgliedsstaaten aufgefordert, Nationale Aktionspläne zur Umsetzung der VN-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte zu entwickeln. Die Bundesregierung hat sich mit dem Koalitionsvertrag von 2013 zur Umsetzung der VN-Leitprinzipien in Deutschland bekannt. Mit dem vorliegenden Nationalen Aktionsplan Wirtschaft und Menschenrechte (NAP) möchte sie einen Beitrag leisten, die weltweite Menschenrechtslage zu verbessern und die Globalisierung mit Blick auf die Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung sozial zu gestalten.

Der NAP soll dazu dienen

  • die VN-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte für alle Akteure praktisch anwendbar zu machen,
  • Pflichten bzw. Verantwortlichkeiten für Staat und Wirtschaft aufzuzeigen,
  • Politikkohärenz zu gewährleisten,
  • und sicherzustellen, dass die deutsche Wirtschaft zukunfts- und wettbewerbsfähig bleibt.

Im Sinne dieser Ziele soll der vorliegende Aktionsplan einen Prozess anstoßen, der eine Orientierung für die praktische Umsetzung der Leitprinzipien gibt. Er zielt darauf ab, die Kräfte der verschiedenen Akteure aus Staat, Wirtschaft, Zivilgesellschaft und Gewerkschaften zu bündeln und damit insbesondere einen aktiven Beitrag zur Verbesserung der menschenrechtlichen Lage entlang der Liefer- und Wertschöpfungsketten in Deutschland und weltweit zu leisten. Durch verlässliche Rahmenbedingungen für deutsche Unternehmen möchte die Bundesregierung so auf faire, globale Wettbewerbsbedingungen (Level-Playing-Field) hinwirken und den mit dem G7-Beschluss der Staats- und Regierungschefs zu nachhaltigen Lieferketten 2015 angestoßenen Prozess fortsetzen. Ein gemeinsames Verständnis von Sorgfaltspflichten aller Akteure weltweit, wie sie in den VN-Leitprinzipien beschrieben werden, ist hierfür unerlässlich.

Staatliche Pflicht und gesellschaftliche Verantwortung zum Schutz der Menschenrechte

Mit dem Konzept dreier Säulen schaffen die VN-Leitprinzipien eine Anleitung zur Bestandsaufnahme auf Seiten der Staaten und beschreiben zugleich Pflichten bzw. Verantwortlichkeiten von Staaten und Wirtschaftsunternehmen. Sie schaffen keine neuen Menschenrechtsstandards und beinhalten keine zusätzlichen völkerrechtlichen Verpflichtungen, sondern nehmen Bezug auf bestehende verbindliche und unverbindliche Menschenrechtsinstrumente:

  • Die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte sowie den Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte und den Pakt über bürgerliche und politische Rechte;
  • Die ILO-Kernarbeitsnormen: Vereinigungsfreiheit und Recht auf Kollektivverhandlungen, Beseitigung der Zwangsarbeit, Abschaffung der Kinderarbeit, Verbot der Diskriminierung in Beschäftigung und Beruf.

Verantwortlich für den Schutz der Menschenrechte sind die Staaten. Diese staatliche Schutzpflicht kann nicht auf andere gesellschaftliche Akteure übertragen werden. Die VN-Leitprinzipien zeigen auf, wo der Staat im Hinblick auf wirtschaftliches Handeln seiner Schutzpflicht besonders nachkommen muss und in welchen Politikfeldern ein Hebel zur Anhebung menschenrechtlicher Standards in den globalen Märkten besteht.

Gleichzeitig machen die Leitprinzipien deutlich, dass auch Unternehmen eine gesellschaftliche Verantwortung zur Achtung der Menschenrechte zukommt. Ihr Handeln kann sowohl positive als auch negative Auswirkungen auf die Menschenrechte haben, wobei das Risiko negativer Auswirkungen besonders groß ist, wenn Staaten vor Ort ihrer Schutzpflicht nicht nachkommen. Unternehmen sollen daher Prozesse menschenrechtlicher Sorgfalt etablieren, um negative Auswirkungen auf die Menschenrechte zu vermeiden, zu verringern oder auszugleichen. Auch positive Auswirkungen unternehmerischen Handelns im Sinne von "best practices" sollten dabei berücksichtigt werden. Die OECD-Leitsätze für multinationale Unternehmen, insbesondere Kapitel IV (Menschenrechte) nehmen Bezug auf die VN-Leitprinzipien.

Staaten müssen zudem sicherstellen, dass Betroffene von nachteiligen menschenrechtlichen Auswirkungen Zugang zu staatlichen und, wo nötig, nicht-staatlichen Beschwerdemechanismen und Wiedergutmachung haben. Unternehmen müssen sich an staatlichen Instrumenten und sollten sich an nicht-staatlichen Beschwerdemechanismen aktiv beteiligen. Wo diese fehlen, sollten Unternehmen nicht-staatliche Beschwerdemechanismen selbst einrichten.

Struktur des Dokuments

Zur Erarbeitung des NAP haben sich die beteiligten Bundesministerien (vgl. Kapitel II) unter aktiver Mitwirkung aller relevanten gesellschaftlichen Gruppen einem knapp zweijährigen Konsultationsprozess unterzogen (vgl. Kapitel II). Das vorliegende Dokument greift die in diesem Prozess identifizierten Schwerpunktthemen auf und setzt den Wunsch der Verfahrensbeteiligten um, eine klare Erwartungshaltung der Bundesregierung an das Verhalten deutscher Unternehmen zu kommunizieren. Diese wird in Kapitel III beschrieben und schafft eine prozesshafte Verbindlichkeit. Die dort enthaltenen Ausführungen werden im Folgenden spezifiziert und mit entsprechenden Maßnahmen unterschiedlicher Verbindlichkeit unterlegt. Dieser Prozess kann einen sektorbezogenen Charakter annehmen. Die Kapitel IV und V gehen auf die hierzu identifizierten Handlungsfelder ein, indem diese kurz beschrieben, der Status Quo dargestellt sowie geplante Maßnahmen der Bundesregierung festgeschrieben werden. Kapitel VI beschreibt den mit der Verabschiedung des NAP geplanten Monitoringprozess.