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III. Erwartungshaltung der Bundesregierung an die unternehmerische Sorgfalt in der Achtung der Menschenrechte

Die Bundesregierung erwartet von allen Unternehmen, den im Weiteren beschriebenen Prozess der unternehmerischen Sorgfalt mit Bezug auf die Achtung der Menschenrechte in einer ihrer Größe, Branche und Position in der Liefer- und Wertschöpfungskette angemessenen Weise einzuführen. Dies gilt insbesondere dann, wenn sie in Ländern tätig sind, in denen rechtsstaatliche Grundsätze nicht oder nur unzureichend durchgesetzt werden. Unberührt davon bleibt die originäre Pflicht eines Staates, in seinem Hoheitsgebiet den Schutz der Menschenrechte zu gewährleisten.

Die Verantwortung von Wirtschaftsunternehmen zur Achtung der Menschenrechte obliegt allen Unternehmen unabhängig von ihrer Größe, dem Sektor, ihrem operativen Umfeld, ihren Eigentumsverhältnissen und ihrer Struktur. Umfang und Komplexität der Maßnahmen, durch die Unternehmen ihrer Verantwortung nachkommen, können jedoch nach Maßgabe dieser Faktoren und der Schwere ihrer nachteiligen menschenrechtlichen Auswirkungen variieren.

VN-Leitprinzip 14

Umfang und praktische Ausgestaltung der Sorgfaltspflicht auf dem Gebiet der Menschenrechte

Grundsätzlich obliegt diese Verantwortung allen Unternehmen, unabhängig von ihrer Größe, Branche oder ihrem operativen Umfeld in einer Liefer- oder Wertschöpfungskette mit internationalen Bezügen. Die Ausgestaltung und Umsetzung der jeweiligen Sorgfaltspflichten sollte in Bezug auf diese Kriterien angemessen in bestehende Unternehmensprozesse integrierbar sein und keine unverhältnismäßigen bürokratischen Belastungen verursachen.

Unternehmen sollen bei ihrer Geschäftstätigkeit nachteilige menschenrechtliche Auswirkungen verhüten und mildern. Bei der Gestaltung und Umsetzung menschenrechtlicher Sorgfalt sollten die positiven Auswirkungen unternehmerischen Handelns, die unterschiedlichen Perspektiven der eigenen Beschäftigten, der relevanten Stakeholder sowie möglicher weiterer Betroffener einbezogen werden. Hierzu gehören innerhalb von großen Unternehmen etwa die Abteilungen Personal, Einkauf, Compliance und Vertrieb. Im Umfeld des jeweiligen Unternehmens sollten Lieferanten, Kunden, Gewerkschaften, aber auch zivilgesellschaftliche Organisationen, Wirtschaftsverbände und Regierungen einbezogen werden. Ein besonderes Augenmerk sollte auf die Rechte der jeweiligen Beschäftigten sowie möglicher betroffener Anwohnerinnen und Anwohner gelegt werden.

Je nach Größe des Unternehmens, der Art des Produktes oder der Dienstleistung, dem potenziellen Risiko menschenrechtlich besonders nachteiliger Auswirkungen sowie dem Kontext der Geschäftstätigkeit sollten die zu ergreifenden Maßnahmen von unterschiedlicher Tragweite sein. Es kann sich anbieten, gewisse Elemente des Prozesses im Zusammenschluss mit anderen Unternehmen auf Verbands- oder Branchenebene durchzuführen, sofern kartellrechtliche Vorgaben entsprechend Beachtung finden. Insbesondere kleine und mittlere Unternehmen sollten die Beratungs- und Unterstützungsangebote seitens der Bundesregierung und der Verbände nutzen, die im Zuge dieses NAP geplant sind. Es sollte zudem auf die Expertise von zivilgesellschaftlichen Organisationen und Gewerkschaften zurückgegriffen werden.

Die im Folgenden verbindlich beschriebenen Elemente menschenrechtlicher Sorgfalt sind nicht als starre Abfolge zu verstehen. Vielmehr sollten Einzelergebnisse immer wieder zur Überarbeitung und Weiterentwicklung der anderen Elemente genutzt werden, sodass Lernprozesse ermöglicht werden. Bereits geltende und zukünftige gesetzliche Anforderungen an die menschenrechtliche Sorgfalt müssen einbezogen werden können.

Kernelemente menschenrechtlicher Sorgfaltspflicht

  • Grundsatzerklärung zur Achtung der Menschenrechte
  • Verfahren zur Ermittlung tatsächlicher und potenziell nachteiliger Auswirkungen auf die Menschenrechte
  • Maßnahmen zur Abwendung potenziell negativer Auswirkungen und Überprüfung der Wirksamkeit dieser Maßnahmen
  • Berichterstattung
  • Beschwerdemechanismus

Grundsatzerklärung

Mit Hilfe einer Grundsatzerklärung sollten Unternehmen öffentlich zum Ausdruck bringen, dass sie ihrer Verantwortung zur Achtung der Menschenrechte nachkommen. Diese Erklärung sollte von der Unternehmensleitung verabschiedet und intern wie extern kommuniziert werden. Sie sollte zum einen dazu genutzt werden, für das Unternehmen und/oder die Branche besonders relevante Menschenrechtsthemen unter Bezugnahme auf internationale menschenrechtliche Referenzinstrumente zu behandeln und zum anderen das Verfahren beschreiben, mit dem das Unternehmen seinen menschenrechtlichen Sorgfaltspflichten nachkommt. Dazu gehört insbesondere die Festlegung klarer Verantwortlichkeiten im Unternehmen. Dies sollte durch notwendige Schulungen der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, die in den entsprechenden Geschäftsbereichen tätig sind, untermauert werden. Die Erklärung sollte kontinuierlich weiterentwickelt werden.

Verfahren zur Ermittlung tatsächlicher und potenziell nachteiliger Auswirkungen auf die Menschenrechte

Im Kern der Sorgfaltspflichten steht die Einrichtung eines Verfahrens, das dazu dient, potenziell nachteilige Auswirkungen unternehmerischen Handelns auf die Menschenrechte zu ermitteln, zu verhüten oder zu mindern. Es geht hierbei nicht (nur) um die Betrachtung von Risiken für die eigene Geschäftstätigkeit, sondern insbesondere um menschenrechtliche Risiken für potenziell Betroffene des unternehmerischen Handelns (Beschäftigte im eigenen Betrieb, in der Lieferkette, Anwohner, Kunden etc.).

Die Betrachtung potenziell nachteiliger menschenrechtlicher Auswirkungen ist eine kontinuierliche, prozessbegleitende und insbesondere auch sektorbezogene Aufgabe und sollte sowohl bei der Lancierung neuer Geschäftsbereiche, Produkte oder Projekte, als auch in bereits bestehenden Geschäftstätigkeiten erfolgen. Bei der Untersuchung möglicher Risiken muss unterschieden werden zwischen Auswirkungen,

  • welche direkt vom Unternehmen verursacht werden,
  • zu welchen das Unternehmen z.B. durch direkte Vertragsbeziehungen mit Lieferanten beiträgt, oder
  • mit welchen das Unternehmen indirekt aufgrund seiner Geschäftsbeziehungen, seiner Geschäftstätigkeit, seiner Produkte oder Dienstleistungen trotz fehlender direkter Vertragsbeziehungen, z.B. bei einer Vielzahl von Zwischenhändlern, verbunden ist. Die Gewährung von Krediten, die Einräumung von Kreditlinien und andere Finanzdienstleistungen gegenüber anderen Banken, Versicherern bzw. sonstigen Finanzdienstleistern alleine begründen keine Beziehung im Sinne von Satz 1, wenn der realwirtschaftliche Bezug nicht eindeutig einer bestimmten Geschäftstätigkeit zugeordnet werden kann.

Diese systematische Vorgehensweise bei der Ermittlung der wesentlichen Aspekte und Risiken stellt kein Novum dar und ist in etablierten Managementsystemen und -prozessen bereits verankert (zum Beispiel in Anhang I der europäischen EMAS-Verordnung 1221/2009 über den freiwilligen betrieblichen Umweltschutz, der die unternehmensinterne Umweltprüfung/Bestandsaufnahme darstellt).

Die Größe des Unternehmens, die Branchenzugehörigkeit und die Art der Geschäftstätigkeit haben unmittelbaren Einfluss auf das Risiko menschenrechtlicher Auswirkungen. Die notwendige Tiefe und Breite der Risikoprüfung hängt von diesen Faktoren ab. Eine erste Risikoanalyse des Unternehmens sollte nach Geschäftsfeldern, Produkten oder auch Standorten erfolgen. Ausgangspunkt kann eine einfache Übersicht über die wichtigsten Aktivitäten des Unternehmens und der dafür notwendigen Wertschöpfungsketten und Geschäftsbeziehungen sein. Anhand dieser Übersicht lassen sich, unter Berücksichtigung der internationalen Menschenrechtsstandards (Allgemeine Erklärung der Menschenrechte, VN-Menschenrechtspakte, ILO-Kernarbeitsnormen, OECD-Leitsätze für multinationale Unternehmen u.Ä.), mögliche Risikofelder identifizieren. Kontextabhängige Faktoren, wie die politischen Rahmenbedingungen oder vulnerable Personengruppen (z.B. indigene Bevölkerung), sollten in die Analyse einbezogen werden. Die Auswahl der Methode sowie die Bewertung der Risiken können u.a. durch eigene Dokumentenrecherche, Gespräche im eigenen Betrieb, in Tochterunternehmen, bei Geschäftspartnern und durch die Einbindung externen Fachwissens erfolgen.

Mit Hilfe der Analyse gilt es zu identifizieren, ob eine vertiefte Prüfung notwendig ist. Dies ist insbesondere dann erforderlich, wenn das Risiko negativer Auswirkungen auf die Menschenrechte bestimmter Gruppen besonders hoch ist und umfassendere Informationen notwendig sind, um Maßnahmen ergreifen zu können. Für die erkannten Problemfelder sollte daher eine Priorisierung vorgenommen werden.

Das Risiko besonders negativer Auswirkungen besteht z.B. in solchen Fällen, in denen es eine Vielzahl potenziell Betroffener gibt und/oder die möglichen Auswirkungen schwerwiegende, nicht abschätzbare bzw. unumkehrbare Folgen hätten. Teil der vertieften Prüfung sollte mindestens der Dialog vor Ort mit (potenziell) Betroffenen und die Einbindung internen wie externen Fachwissens auf dem Gebiet der Menschenrechte sein.

Maßnahmen und Wirksamkeitskontrolle

Basierend auf den Ergebnissen der Analyse sollten Maßnahmen identifiziert und in die Geschäftstätigkeit integriert werden. Hierzu kann z.B. gehören: spezialisierte Schulung bestimmter Beschäftigter im Unternehmen oder bei Lieferanten; Anpassung bestimmter Managementprozesse; Veränderungen in der Lieferkette; Beitritt zu Brancheninitiativen. Um den potenziellen oder tatsächlichen Auswirkungen angemessen zu begegnen, sollten klare Zuständigkeiten mit entsprechenden Überprüfungsmechanismen für das Thema im Unternehmen zugewiesen werden. Je nach Art der Auswirkungen kann das Unternehmen selbst Abhilfemaßnahmen einleiten. Verfügt das Unternehmen nicht über ausreichendes Einflussvermögen, erfolgreiche Maßnahmen durchzuführen, sollte es mit anderen Akteuren zusammenarbeiten, um seinen Einfluss zu erhöhen. Der Rückzug aus einem Geschäftsfeld oder einem Standort sollte dabei allenfalls ein letzter Schritt sein. Das Unternehmen sollte vorrangig Maßnahmen zur Abhilfe entwickeln und umsetzen. Hierfür sollten Ziele formuliert und, je nach Maßnahme, intern und extern kommuniziert werden. Mit Hilfe einer Wirksamkeitskontrolle sollte das Unternehmen den Erfolg der ergriffenen Maßnahmen regelmäßig überprüfen und mit Betroffenen hierzu in einen Dialog eintreten.

Berichterstattung

Unternehmen sollten Informationen bereithalten und ggf. extern kommunizieren, um darzulegen, dass sie die tatsächlichen und potenziellen Auswirkungen ihres unternehmerischen Handelns auf die Menschenrechte kennen und diesen in geeigneter Weise begegnen. Diese Informationen sollten in ihrer Form adressatengerecht sein. Unternehmen, deren Geschäftstätigkeit ein besonders hohes Risiko negativer Auswirkungen birgt, sollten regelmäßig gegenüber der Öffentlichkeit darüber berichten. Für eine solche Berichterstattung können sowohl bestehende Berichtsformate des Unternehmens als auch ein eigenständiges menschenrechtsbezogenes Format genutzt werden. Dabei sollen die Berichtspflichten nicht zu unverhältnismäßigem Verwaltungsaufwand für die KMU in den Lieferketten oder berichtspflichtigen Gesellschaften führen.

Beschwerdemechanismus

Zur frühzeitigen Identifikation von (tatsächlich oder potenziell) nachteiligen Auswirkungen sollten Unternehmen entweder selbst Beschwerdeverfahren einrichten oder sich aktiv an externen Verfahren beteiligen. Letztere können beispielsweise auf Verbandsebene eingerichtet werden. Je nach Zielgruppe sollte der Mechanismus unterschiedlich strukturiert werden. Die Zielgruppe sollte daher bei der Gestaltung des Verfahrens konsultiert werden. Bei der Einrichtung neuer ebenso wie bei der Nutzung bestehender Mechanismen sollte darauf geachtet werden, dass diese ein faires, ausgewogenes und berechenbares Verfahren sicherstellen, das für alle potenziell Betroffenen zugänglich ist (z.B. durch den Abbau von sprachlichen oder technischen Barrieren). Ergänzend sollte die Einrichtung anonymer Beschwerdestellen in Betracht gezogen werden. Das Verfahren sollte so viel Transparenz wie möglich gegenüber den beteiligten Parteien ermöglichen und im Einklang mit internationalen Menschenrechtsstandards stehen. Bereits bestehende Beschwerdestellen im Unternehmen oder dessen Umfeld sollten auf ihre Konformität hinsichtlich dieser beschriebenen Kriterien überprüft werden.

Der Beschwerdemechanismus und der gesamte Sorgfaltsprozess des Unternehmens sollten regelmäßig praxisnah auf ihre Effektivität hin überprüft werden.

Maßnahmen

  • Die Bundesregierung erwartet von allen Unternehmen, die oben beschriebenen Prozesse in einer ihrer Größe, Branche und Position in der Liefer- und Wertschöpfungskette angemessenen Weise einzuführen. Die Umsetzung hiervon wird ab 2018 jährlich überprüft. Sofern keine ausreichende Umsetzung erfolgt, wird die Bundesregierung weitergehende Schritte bis hin zu gesetzlichen Maßnahmen und zur Erweiterung des Kreises der zu erfassenden Unternehmen prüfen (vgl. Kapitel VI).
  • Das Nationale CSR-Forum der Bundesregierung aus Politik, Wirtschaft, Gewerkschaften, Zivilgesellschaft und Wissenschaft wird einen branchenübergreifenden CSR-Konsens zur Unternehmensverantwortung in Wertschöpfungs- und Lieferketten erarbeiten und der Bundesregierung als Empfehlung vorlegen. Ein Element ist dabei auch die Erwartung an ein verantwortliches Management der in Kapitel III beschriebenen menschenrechtlichen Sorgfaltspflichten. Weitere Informationen dazu werden auf www.csr-in-deutschland.de öffentlich zugänglich gemacht. Alle in Deutschland tätigen Unternehmen haben die Möglichkeit, dem "CSR-Konsens" beizutreten. Eine Liste aller beigetretenen Unternehmen wird fortlaufend aktualisiert und auf www.csr-in-deutschland.de öffentlich zugänglich gemacht.
  • Ziel ist es, dass mindestens 50% aller in Deutschland ansässigen Unternehmen mit über 500 Beschäftigten bis 2020 die in Kapitel III beschriebenen Elemente menschenrechtlicher Sorgfalt in ihre Unternehmensprozesse integriert haben. Hierzu gehört auch, dass die Unternehmen, wenn sie bestimmte Verfahren und Maßnahmen nicht umsetzen, darlegen können, warum dies nicht geschehen ist ("Comply or Explain"-Mechanismus). Sofern weniger als 50% der zuvor genannten Unternehmen bis 2020 die in Kapitel III beschriebenen Elemente menschenrechtlicher Sorgfalt in ihre Unternehmensprozesse integriert haben und daher keine ausreichende Umsetzung erfolgt ist, wird die Bundesregierung weitergehende Schritte bis hin zu gesetzlichen Maßnahmen prüfen.
    In dem Zusammenhang wird die Bundesregierung auch die Notwendigkeit des mit diesem Aktionsplan verbundenen Aufwands für Unternehmen – unter Einbeziehung des Nationalen Normenkontrollrats – sowie eine Erweiterung des Kreises der zu erfassenden Unternehmen prüfen, um für zukünftige Evaluierungen und daraus folgende weitere Maßnahmen ggf. auch Unternehmen mit geringerer Mitarbeiterzahl zu erfassen.