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Monitoring des Umsetzungsstandes menschenrechtlicher Sorgfaltspflicht von Unternehmen in Deutschland

Präsentation.

Bedeutung und Ziele des Monitorings

Die Bundesregierung wird in den Jahren 2018 bis 2020 in einer nach wissenschaftlichen Standards durchgeführten Erhebung überprüfen, inwieweit in Deutschland ansässige Unternehmen ihrer im NAP verankerten Sorgfaltspflicht nachkommen. Der Nationale Aktionsplan setzt die Zielvorgabe, dass im Jahr 2020 mindestens die Hälfte aller Unternehmen in Deutschland mit mehr als 500 Beschäftigten die Kernelemente menschenrechtlicher Sorgfaltspflicht in ihre Unternehmensprozesse integriert hat. Diese Gruppe umfasst insgesamt rund 7.100 Unternehmen. Die Bundesregierung überprüft den Umsetzungsstand in zwei Erhebungsphasen ab Juli 2019 und im Frühjahr 2020. Von dem Ergebnis wird abhängen, welche Schritte bis hin zu gesetzlichen Maßnahmen die Bundesregierung nach 2020 im Bereich Wirtschaft und Menschenrechte unternehmen wird.

Der aktuelle Koalitionsvertrag sagt dazu: "Wir setzen uns für eine konsequente Umsetzung des Nationalen Aktionsplans Wirtschaft und Menschenrechte (NAP) ein, einschließlich des öffentlichen Beschaffungswesens. Falls die wirksame und umfassende Überprüfung des NAP 2020 zu dem Ergebnis kommt, dass die freiwillige Selbstverpflichtung der Unternehmen nicht ausreicht, werden wir national gesetzlich tätig und uns für eine EU-weite Regelung einsetzen." (S. 158)

Nur wenn die Unternehmen im Rahmen des Monitorings Auskünfte erteilen, können aussagekräftige Erkenntnisse über den NAP-Umsetzungsstand gewonnen werden. Die Bundesregierung bittet daher alle Unternehmen, die von den Stichproben erfasst werden, um ihre aktive Teilnahme an der Befragung. Auch die Wirtschaftsverbände werden gebeten, bei ihren Mitgliedsunternehmen für eine Teilnahme am Monitoring zu werben. Bereits im November 2018 informierten die Bundesminister des Auswärtigen, der Finanzen, für Wirtschaft und Energie, für Arbeit und Soziales und für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung alle Unternehmen in Deutschland mit mehr als 500 Beschäftigten in einem Informationsbrief über das bevorstehende NAP-Monitoring.

Mit den Erhebungen hat die Bundesregierung die Ernst & Young Wirtschaftsprüfungsgesellschaft beauftragt, die im Mai 2018 die EU-weite Ausschreibung des Auftrags gewonnen hat. Ernst & Young führt ein Konsortium mit den Konsortialpartnern Systain Consulting, Adelphi consult und Focusright an.

Der Bundesregierung kommt es entscheidend darauf an, den Monitoringprozess transparent und wissenschaftlich-methodisch fundiert zu gestalten. Der Auftragnehmer entwickelt für die Evaluierung des Umsetzungsstandes der Kernelemente durch die Unternehmen eine Bewertungsmethodik. Das Bewertungssystem berücksichtigt, dass die Anforderungen an die Ausgestaltung und Umsetzung der Kernelemente durch die Unternehmen angemessen sind. Die Auswertungen erfolgen anonymisiert und unter Anwendung der geltenden Datenverarbeitungsgesetzgebung.

Innerhalb der Bundesregierung wird der Monitoringprozess durch den Interministeriellen Ausschuss (IMA) Wirtschaft und Menschenrechte verantwortet, dem neben dem federführenden Auswärtigen Amt neun Ministerien angehören.

Die Partizipation der unterschiedlichen Stakeholdergruppen wird durch die Einbindung der AG Wirtschaft und Menschenrechte sowohl bei der Konzeption des Monitorings als auch an den wesentlichen Stufen des Prozesses gewährleistet. Die AG ist ein Multi-Stakeholder-Gremium des Nationalen CSR-Forums der Bundesregierung unter Beteiligung von Verbänden, Gewerkschaften und Zivilgesellschaft. Sie begleitet die Konzeption und Umsetzung des Monitorings aktiv. Darüber hinaus stellten das Auswärtige Amt als Auftraggeber des Monitorings und das Durchführungskonsortium um EY die Herangehensweise und die Zwischenergebnisse des Monitorings in einer Dialogveranstaltung einer breiteren Öffentlichkeit vor.

Zwischenbericht: Erste Erkenntnisse und weiteres Vorgehen

Im Herbst 2018 fanden erste Interviews mit 30 Unternehmen statt ("explorative Phase"). Eine statistische Repräsentativität der Ergebnisse wurde in dieser Phase nicht angestrebt. Zudem gab es Gespräche mit neun Vertreterinnen und Vertreten von Stakeholdergruppen, d.h. Sozialpartner, Wirtschaftsverbände und Nichtregierungsorganisationen. Als Arbeitsgrundlage für das Vorgehen in dieser Phase diente der so genannte "Inception Report" vom September 2018.

Die Interviews lieferten wertvolle Erkenntnisse, wie die umfassenden Unternehmensbefragungen der Jahre 2019 und 2020 gut ausgestaltet werden können. Der erste Zwischenbericht zum NAP-Monitoring vom Juli 2019 stellt die Befunde und die Methodik für die quantitativen Erhebungen ausführlich dar. Das beinhaltet auch den Fragebogen. Eine Zusammenfassung zu Beginn des Zwischenberichts erlaubt einen schnellen Überblick.

Dem Zwischenbricht habe alle zehn Ressorts des Interministeriellen Ausschuss (IMA) Wirtschaft und Menschenrechte nach intensiven Beratungen zugestimmt. Die Arbeitsgruppe Wirtschaft und Menschenrechte des Nationalen CSR-Forums wurde in der Entwurfsphase des Zwischenberichts eingebunden.

Erhebungsphasen 2019-2020 des NAP-Monitorings - aktive Teilnahme als Fundament

In den Jahren 2019 und 2020 bilden repräsentative Stichproben von Unternehmen ab 500 Beschäftigten mit Sitz in Deutschland die Basis der Erhebungen. Sie werden jeweils neu bestimmt und sind somit nicht identisch. Der Auftragnehmer für das NAP-Monitoring, die Ernst & Young Wirtschaftsprüfungsgesellschaft, wird die Unternehmen der Stichproben per E-Mail anschreiben und ihnen in einem ersten Schritt einen Online-Fragebogen zur Verfügung stellen. Darüber hinaus zieht der Auftragnehmer öffentlich verfügbare Informationen zur Plausibilitätsprüfung der Angaben zum Umsetzungsstand heran und ergänzt die Evaluation ggf. um die Befragung von externen Stakeholdern des Unternehmens (wie z.B. NROen und Multi-Stakeholder-Initiativen).

Außenminister Maas sagte im Juli 2019 vor dem Auftakt der Erhebung: Die Unternehmen in Deutschland sind jetzt aufgerufen, zu berichten, wie sie die Achtung von Menschenrechten in ihren Geschäftsprozessen sicherstellen – und welchen Herausforderungen sie dabei begegnen. Jetzt kommt es darauf an, dass die befragten Unternehmen die Chance nutzen und zahlreich antworten.

Die im NAP verankerten Anforderungen an die menschenrechtliche Sorgfaltspflicht gelten als umgesetzt, wenn ein Unternehmen die fünf Kernelemente menschenrechtlicher Sorgfalt angemessen eingeführt hat. Das Monitoring berücksichtigt auch die Möglichkeit, dass ein Unternehmen schlüssige Gründe haben kann, warum es von einzelnen Risiken nicht betroffen ist oder bestimmte Verfahren und Maßnahmen (noch) nicht umsetzen kann. Der Fragebogen wird für diese Fälle eine Erklärungsmöglichkeit vorsehen ("Comply or Explain-Mechanismus"). Diese Erklärung fließt in die Prüfung des NAP-Umsetzungsstands ein und kann bei nachvollziehbarer Darlegung positiv gewertet werden. Unternehmen können im Fragebogen eine Umsetzungsplanung betreffend einzelne NAP-Anforderungen bis Ende 2020 geltend machen. Diese Planung muss glaubhaft, konkret und sachlich geeignet sein. Anfang 2021 wird die tatsächliche Umsetzung der Planung bei den betreffenden Unternehmen nachgeprüft. Bis dahin gilt ein solches Unternehmen weder als Erfüller noch als Nicht-Erfüller. Der Schlussbericht, der im Sommer 2020 vorgelegt wird, wird dann im Lichte der Nachvalidierung ergänzt werden. Über Unternehmen, die keine Auskunft erteilen, kann eine Aussage zur Erfüllung der NAP-Anforderungen nicht getroffen werden; insbesondere können sie nicht der Gruppe der Unternehmen zugerechnet werden, die die Anforderungen des NAP erfüllen. Unternehmen, die nicht antworten, werden jedoch in der Gesamtauswertung des NAP-Monitorings berücksichtigt. Der Ergebnisbericht des Monitorings wird analysieren, inwiefern sich gewisse Strukturen des Nichterteilens von Auskunft im Verhalten der Unternehmen der Stichprobe feststellen lassen, die nicht einer statistischen Zufälligkeit entsprechen.

Auswertung des Monitorings und Umgang mit den Ergebnissen

Die Auswertung der Ergebnisse ist streng anonym und geschieht für jede Erhebungsphase separat. Die Ergebnisse werden zusammengefasst und zudem bezüglich der Tiefe der Umsetzung, der Herausforderungen und des Aufwands für Unternehmen bewertet. Die aggregierten Ergebnisse werden der AG Wirtschaft und Menschenrechte des Nationalen CSR-Forums der Bundesregierung vorgestellt und anschließend auch öffentlich zugänglich gemacht.

Entscheidend für die Beurteilung, ob der Umsetzungsstand den Zielwert des NAP erreicht hat, ist das Ergebnis der Erhebung 2020. Im Jahr 2020 erstellt die Bundesregierung einen aktualisierten Statusbericht, in den sowohl die Ergebnisse des NAP-Monitorings ebenso wie Informationen über die Umsetzung der rund 50 Maßnahmen, zu denen sich die Bundesregierung im NAP verpflichtet hat, einfließen.