Europa

EU-Lieferkettengesetz

In einer globalisierten Wirtschaft braucht es eine europäische Strategie, um Menschenrechte und Umwelt in Liefer- und Wertschöpfungsketten wirksam zu schützen

Die Europäische Kommission hat am 23. Februar 2022 einen Vorschlag für eine Richtlinie zur nachhaltigen Unternehmensführung vorgelegt. Der Entwurf der Corporate Sustainability Due Diligence Directive (CSDDD) enthält sowohl menschenrechtliche als auch umwelt­bezogene Sorgfaltspflichten sowie Vorgaben für eine verantwortungs­volle Unternehmensführung. Ziel ist es, dass Unternehmen in der EU bestimmte Sorgfaltspflichten umsetzen, um negative Auswirkungen ihrer Geschäftstätigkeit auf die Menschenrechte und Umwelt in ihren Wertschöpfungsketten innerhalb und außerhalb Europas zu vermeiden.

Die Richtlinie sieht vor, dass Unternehmen des Anwendungsbereichs künftig Risiken entlang der gesamten Wertschöpfungskette ermitteln, Präventions- und Abhilfemaßnahmen ergreifen und darüber berichten. Unternehmen müssen dabei in angemessener Weise sowohl die vorgelagerte (z.B. Rohstoffabbau) als auch die nachgelagerte Kette (z.B. Entsorgung) im Blick haben.

Am 14. Dezember 2023 ist eine vorläufige politische Einigung für die Richtlinie zwischen der EU-Ratspräsidentschaft und dem europäischen Parlament erreicht worden. Damit steht CSDDD kurz vor der Ziellinie.

Das geplante EU-Lieferkettengesetz im Überblick

Die wichtigsten Bestandteile der Richtlinie laut Entwurf der EU-Kommission sind:

Anwendungsbereich

Die Richtlinie erfasst drei Gruppen von Unternehmen:

  • Unternehmen ab 500 Arbeitnehmer*innen und 150 Mio. weltweitem jährlichen Nettoumsatz,
  • Unternehmen ab 250 Arbeitnehmer*innen mit einem Jahresumsatz von mindestens 40 Mio. , wenn sie mindestens 20 Mio. ihres Umsatzes in einem Risikosektor tätigen. Zu Risikosektoren zählen etwa Textil, Land- und Forstwirtschaft, Fischerei, Lebensmittel, Chemie, Gewinnung mineralischer Ressourcen (z.B. Rohöl, Erdgas, Kohle, Metalle und Erze).
  • Unternehmen aus einem Drittstaat, wenn sie a) mehr als 150 Mio. Nettojahresumsatz in der EU oder b) 40 - 150 Mio. Nettojahresumsatz in der EU und mindestens 20 Mio. ihres weltweiten Umsatzes in einem Risikosektor erzielen.

Sorgfaltspflichten

Unternehmen sollen menschenrechtliche und bestimmte umweltbezogene Risiken in ihren Wertschöpfungsketten ermitteln, Präventions- und Abhilfemaßnahmen ergreifen und darüber berichten. Unternehmen sollen dabei nur das tun, was vor dem Hintergrund der Schwere des Risikos und ihrer individuellen Einflussmöglichkeiten angemessen ist.

Reichweite der unternehmerischen Verantwortung

Die Sorgfaltspflichten beziehen sich sowohl auf die vorgelagerte als auch auf die nachgelagerte Wertschöpfungskette. Die vorgelagerte umfasst alle Aktivitäten eines Unternehmens zur Herstellung eines Produktes (z.B. Rohstoffabbau) und zur Erbringung von Dienstleistungen. Die nachgelagerte Kette umfasst alle Aktivitäten der Geschäftspartner eines Unternehmens hinsichtlich Transport, Lagerung oder Entsorgung. Abnehmer und Verbraucher sind nicht erfasst.

Klimaschutz

Große Unternehmen mit mehr als 500 Arbeitnehmer*innen werden verpflichtet, einen Klimaplan zu erstellen, um die Unternehmensstrategie im Einklang mit dem 1,5°C-Ziel auszurichten und sich entsprechende Emissionsreduktionsziele zu setzen.

Durchsetzung

Vorgesehen ist die Kombination von behördlicher Kontrolle, einschließlich Bußgeldern und einer zivilrechtlichen Haftung.

Es sind Unterstützungsmaßnahmen für Unternehmen und speziell für indirekt erfasste KMU vorgesehen. Die Annexe der Richtlinie beinhalten die international verpflichtenden Abkommen sowohl zu den international geschützten Menschenrechten als auch zu internationalen Umweltabkommen, aus denen konkrete Verhaltenspflichten für Unternehmen abgeleitet werden.

Die Annexe der Richtlinie beinhalten die international verpflichtenden Abkommen sowohl zu den international geschützten Menschenrechten als auch zu internationalen Umweltabkommen, aus denen konkrete Verhaltenspflichten für Unternehmen abgeleitet werden.

Inkrafttreten

Nach Verabschiedung haben die Mitgliedstaaten zwei Jahre Zeit, die Richtlinie in ihr Recht zu überführen. Danach treten die nationalen Umsetzungsgesetze gestaffelt nach Unternehmensgröße in Kraft, bis fünf Jahre nach Verabschiedung der o.g. Anwendungsbereich gilt. Das deutsche Lieferkettengesetz muss an die Richtlinie angepasst werden.

Die Position der Bundesregierung

Deutschland hat den Beschluss der EU-Mitgliedstaaten vom 1. Dezember 2022 unterstützt, mit dem die allgemeine Ausrichtung des Rates zum Richtlinien-Entwurf der EU-Kommission festgelegt wurde. Der finale Entwurf lehnt sich in wichtigen Punkten eng an das deutsche Gesetz an. Er orientiert sich ebenfalls eng an den VN-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte und enthält klar ausformulierte Sorgfaltspflichten für Unternehmen, um die Menschenrechte und Umweltbelange in den Wertschöpfungsketten zu achten. Grundlage sind die im Annex verankerten zentralen Menschenrechts- und Umweltabkommen, aus denen sich die Verhaltenspflichten für Unternehmen ergeben. Dabei sind Unternehmen aufgefordert, die Risiken ihrer Geschäftstätigkeit für Mensch und Umwelt nach klaren Prinzipien zu priorisieren, wie etwa nach der Schwere des Risikos oder der Möglichkeit, Einfluss auf den Verursacher zu nehmen.

Die Bundesregierung hat sich aktiv in die Verhandlungen mit dem EU-Parlament und der Kommission eingebracht. Wichtige Punkte dabei waren u.a. die Verankerung des Prinzips "Befähigung vor Rückzug" mit präzisen Leitplanken für den Rückzugsfall. Ausnahmen, die das wirtschaftliche Interesse eines Unternehmens über den Schutz vor schweren Menschenrechtverletzungen stellen, werden abgelehnt. Darüber hinaus wurden weitere Anreize gesetzt, damit Unternehmen sich wirksamen Brancheninitiativen anschließen oder qualifizierte Zertifizierungen verwenden. Ebenso wurde der Zugang zu Abhilfe für Opfer von Menschenrechtsverletzungen weiter gestärkt und die Einführung einer Prozessstandschaft nach deutschem Vorbild sowie eine verbesserte Akteneinsicht in dem finalen Richtlinienentwurf verankert.

Nächste Schritte

Die vorläufige Einigung, die der EU-Rat und das Europäische Parlament erzielt haben, muss noch förmlich angenommen werden.

Ich begrüße sehr, dass sich die EU-Mitgliedstaaten heute für ein ambitioniertes europäisches Lieferkettengesetz ausgesprochen haben. Dazu hat die Bundesregierung maßgeblich beigetragen. Menschenrechte enden nicht an Landesgrenzen und nicht an Fabriktoren. Unsere Bemühungen gehen solange weiter, bis ein ambitionierter und wirksamer Rechtsrahmen für Unternehmen in der EU geschaffen ist.

Zum Werdegang

Die deutsche EU-Ratspräsidentschaft im Jahr 2020 als Basis

Als Wertegemeinschaft und weltweit größter Binnenmarkt mit einem Anteil von 15 Prozent aller globalen Importe trägt die EU eine besondere Verantwortung, gegen diese Missstände vorzugehen. Das BMAS hat am 6. und 7. Oktober 2020 im Rahmen der deutschen EU-Ratspräsidentschaft zur virtuellen Konferenz "Globale Lieferketten – Globale Verantwortung" eingeladen. Zu den Gästen gehörten die EU-Kommissare Nicolas Schmit und Didier Reynders, der Generaldirektor der Internationalen Arbeitsorganisation Guy Ryder, die damalige Bundesjustizministerin Christine Lambrecht, der ehemalige Bundesentwicklungsminister Gerd Müller, die portugiesische Arbeitsministerin Mendes Godinho und der slowenische Arbeitsminister Cigler Kralj sowie Vertreterinnen und Vertreter*innen der europäischen Sozialpartner, Zivilgesellschaft und Unternehmen. In Paneldiskussionen und Workshops wurde diskutiert, wie ein EU-Aktionsplan "Menschenrechte und gute Arbeit in globalen Lieferketten" gestaltet werden kann, um die Unternehmensverantwortung EU-weit zu stärken.

Das Ergebnispapier der Konferenz stellte fünf Handlungsfelder in den Mittelpunkt:

  • Verbindliche Sorgfaltspflicht
  • Europäische Branchendialoge
  • EU-Qualitätskriterien für Nationale Aktionspläne (NAPs)
  • Beseitigung von Kinderarbeit, Zwangsarbeit und Menschenhandel
  • Zugang zu Abhilfe

Klares Bekenntnis im Rat für "Beschäftigung, Soziales, Gesundheit und Verbraucherschutz"

Im Dezember 2020 sprachen sich die 27 EU-Mitgliedsstaaten im Rat für "Beschäftigung, Soziales, Gesundheit und Verbraucherschutz" unter Vorsitz von Bundesarbeitsminister Heil für ein europäisches Lieferkettengesetz aus. Damit hatten sich erstmals alle Mitgliedstaaten zu einer EU-weiten verbindlichen Regelung bekannt.

Rechtsausschuss des EU-Parlaments mit klarem Votum

Auch der Rechtsausschuss des EU-Parlaments hat im Januar 2021 in einem Initiativbericht für einen konkreten Gesetzesvorstoß gestimmt. Der Bericht wurde im März 2021 vom Plenum des Europäischen Parlaments mit 504 zu 79 Stimmen (bei 112 Enthaltungen) bestätigt. Laut der Entscheidung des Parlaments sollen Unternehmen künftig Risiken in ihrer Lieferkette ermitteln, angehen und beheben. Dies umfasst die Tätigkeiten entlang der gesamte Wertschöpfungskette – inklusive direkter und indirekter Geschäftsbeziehungen sowie Investitionsketten. Die geforderten Vorschriften beziehen sich dabei nicht ausschließlich auf die Achtung von Menschenrechten, sondern auch auf die Umwelt sowie auf eine verantwortungsvolle Unternehmensführung.

Übersicht: Lieferkettengesetze in Europa und weltweit

Welche Länder setzen bereits Lieferkettengesetze um – und was bedeutet das für die EU?

In Deutschland hat sich die Regierungskoalition auf ein Lieferkettengesetz geeinigt; in anderen Staaten gibt es bereits verbindliche Sorgfaltspflichten. Wie weit reichen die jeweiligen Regulierungen und welche Impulse setzen sie für ein europäisches Lieferkettengesetz?

Parallel zur Einigung auf ein deutsches Sorgfaltspflichtengesetz schreitet auch auf EU-Ebene die Debatte um ein einheitliches Lieferkettengesetz deutlich voran: Im Dezember 2020 haben die 27 EU-Mitgliedsstaaten im Rat der Europäischen Union einstimmig die Ratsschlussfolgerungen zum Thema "Menschenrechte und gute Arbeit in globalen Lieferketten" verabschiedet. Im März 2021 hat das Europäische Parlament mit großer überfraktioneller Mehrheit einen legislativen Initiativbericht zur Sorgfalts- und Rechenschaftspflicht von Unternehmen beschlossen. Die EU-Kommission hat am 23. Februar 2022 einen konkreten Richtlinienvorschlag für nachhaltige Unternehmensführung vorgelegt, der auch unternehmerischen Sorgfaltspflichten entlang globaler Lieferketten umfasst.

Einzelne Rechtsinstrumente gibt es bereits: Die EU-Holzhandels-Verordnung von 2013 verankert Sorgfaltspflichten, um illegalen Holzeinschlag weltweit zu vermeiden. Die EU-Konfliktmineralien-Verordnung beschreibt seit 2021 Sorgfaltsstandards entsprechend der einschlägigen OECD-Leitsätze, um den Handel mit sogenannten Konfliktmineralen zu unterbinden. Darüber hinaus verlangt auch die sogenannte CSR-Richtlinie aus dem Jahre 2014 von Unternehmen Informationen darüber, menschenrechtliche Sorgfaltspflichten in Lieferketten einzuhalten. Nach dem Willen der EU-Kommission werden die Offenlegungspflichten durch die Erweiterung der Richtlinie innerhalb ihres Green Deals in den kommenden Jahren weiter steigen.

Doch unabhängig von den Fortschritten auf EU-Ebene und dem deutschen Beschluss gibt es EU-Mitgliedsstaaten, die ein nationales Sorgfaltspflichtengesetz bereits umsetzen. Und auch auf globaler Ebene gibt es Beispiele. Ein Überblick:

Frankreich: "Wachsamkeitspflicht" für Unternehmen

In Frankreich führte das "Loi de vigilance" im Februar 2017 eine sogenannte "Wachsamkeitspflicht" für Unternehmen im französischen Deliktsrecht ein. Das Gesetz gilt für Unternehmen mit Hauptsitz in Frankreich und mehr als 5.000 Mitarbeitenden im Inland bzw. 10.000 Mitarbeitenden weltweit.

Das Gesetz sieht eine zivilrechtliche Pflicht für Großunternehmen vor, Risiken und schwerwiegende Verstöße gegen die Grundrechte, die Gesundheit, die Sicherheit von Personen und die Umwelt in ihren Lieferketten zu verhindern. Wird diese Verpflichtung nicht erfüllt, sind die Firmen haftbar und müssen Abhilfe leisten.

Niederlande: Gesetz gegen Kinderarbeit

In den Niederlanden existiert seit 2019 ein Sorgfaltspflichtengesetz speziell gegen Kinderarbeit (nl.: "Wet Zorgplicht Kinderarbeid"). Das Gesetz verpflichtet Unternehmen, die  Waren und Dienstleistungen an niederländische Endnutzer*innen verkaufen zu prüfen, ob Kinderarbeit in ihren Lieferketten stattfindet. Unternehmen, die die Vorschriften nicht einhalten, können mit Geldstrafen belegt werden. In neun weiteren Mitgliedsstaaten werden zudem derzeit Gesetzesdebatten geführt.

Gesetze außerhalb der EU

Auch außerhalb der EU existieren Gesetze für unternehmerische Sorgfaltspflichten in Lieferketten. Zum Beispiel der "Modern Slavery Act" in Großbritannien aus dem Jahre 2015: Im Gegensatz zu Frankreich und den Niederlanden gibt das britische Gesetz keine inhaltlichen Handlungsanforderungen, sondern sieht eine Transparenz- und Berichtspflicht vor. Weitere Gesetze zur Regulierung menschenrechtlicher Sorgfaltspflichten gibt es in Australien und Kalifornien – sie setzen ebenfalls auf Transparenzpflichten.

Ausblick: Wachsende Allianz für ambitionierte EU-Regelung

Der kurze Überblick über die bereits existierenden Lieferkettengesetze zeigt, dass es sowohl beim Anwendungsbereich, der inhaltlichen Ausgestaltung und in der zivilrechtlichen Haftung Unterschiede gibt. Die Gesetze der Mitgliedsstaaten geben wichtigen Rückenwind für die europäische Gesetzesdebatte, zeigen aber auch regulatorische Lücken und unterstreichen damit das Potenzial für mehr Verbindlichkeit. Die EU als Staatengemeinschaft und größter globaler Binnenmarkt hat jetzt die Chance, mit einem starken Gesetz, ein Level Playing Field in Europa zu schaffen und weltweit ein Zeichen zu setzen. Die Vorschläge des Europäischen Parlaments und die Einlassungen von Justizkommisar Reynders gehen deutlich über die bisherigen nationalen Vorschriften hinaus und sind ambitioniert:

So sieht das EU-Parlament in seiner legislativen Entschließung zusätzlich zur behördlichen Kontrolle von Sorgfaltspflichten vor, Unternehmen nicht nur haftbar zu machen, wenn sie Menschenrechte verletzen oder dazu beitragen, sondern auch Umweltstandards und gute Unternehmensführung. Der Zugang zu Rechtsmitteln für Geschädigte soll garantiert werden. Gleichzeitig spricht sich das Parlament dafür aus, den Anwendungsbereich weit zu fassen und damit möglichst viele Unternehmen in die Pflicht zu nehmen. Zudem sollen die Sorgfaltspflichten entlang der gesamten Lieferkette gelten. Damit ist der Bericht ein deutliches Signal an die EU-Kommission für eine weitreichende und robuste Regelung. Nun ist es Aufgabe der Kommission, auf diesen Forderungen in ihrem Richtlinienvorschlag aufzubauen und eine harmonisierte EU-weite Regelung zu finden.

Weitere Informationen zu den bestehenden Gesetzen und Debatten zur Regelung menschenrechtlicher Sorgfaltspflicht in den einzelnen Staaten