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Lieferketten-Gesetzesinitiative der EU

In einer globalisierten Wirtschaft braucht es eine europäische Strategie in Form eines Aktionsplans, um Menschenrechte in Lieferketten wirksam zu schützen

Die Europäische Kommission hat am 23. Februar 2022 einen EU-weiten Gesetzgebungsvorschlag zur nachhaltigen Unternehmensführung vorgelegt. Dabei kann sie sich der Unterstützung des Rates der Europäischen Union sicher sein: Im Dezember 2020 sprachen sich die 27 EU-Mitgliedsstaaten im Rat für "Beschäftigung, Soziales, Gesundheit und Verbraucherschutz" – unter Vorsitz von Bundesarbeitsminister Heil – für ein europäisches Lieferkettengesetz aus. Damit haben sich erstmals alle Mitgliedstaaten zu einer EU-weiten verbindlichen Regelung bekannt.

Auch der Rechtsausschuss des EU-Parlaments hat im Januar 2021 in einem Initiativbericht für einen konkreten Gesetzesvorstoß gestimmt. Der Bericht wurde im März vom Plenum des Europäischen Parlaments mit 504 zu 79 Stimmen (bei 112 Enthaltungen) bestätigt. Laut der Entscheidung des Parlaments sollen Unternehmen künftig Risiken in ihrer Lieferkette ermitteln, angehen und beheben. Dies umfasst die Tätigkeiten entlang der gesamte Wertschöpfungskette - inklusive direkter und indirekter Geschäftsbeziehungen sowie Investitionsketten. Die geforderten Vorschriften beziehen sich dabei nicht ausschließlich auf die Achtung von Menschenrechten, sondern auch auf die Umwelt sowie auf eine verantwortungsvolle Unternehmensführung.

Der Anwendungsbereich des Gesetzes wird dabei möglichst weit gefasst: Konkret sollen alle großen Unternehmen betroffen sein, die dem Recht eines Mitgliedstaats unterliegen oder im Gebiet der Europäischen Union niedergelassen sind. Neben börsennotierten Unternehmen soll die Regelung auch für kleine und mittlere Unternehmen gelten, die mit einem hohen Risiko behaftet sind. Zur Durchsetzung der Sorgfaltspflichten ist eine zivilrechtliche Haftung ein wesentlicher Bestandteil der Initiative des EU-Parlaments. Die Vorschläge des Berichts sollen in einem nächsten Schritt in die geplante Gesetzgebung der EU-Kommission miteinfließen.

Ich begrüße die Initiative des Europäischen Parlaments für eine ambitionierte EU-Lieferkettenregulierung nachdrücklich. Der jüngste Beschluss des EP liegt ganz auf der Linie der Ratsschlussfolgerungen zu "Menschenrechten und menschenwürdiger Arbeit in globalen Lieferketten", die am 1. Dezember 2020 unter deutschem Vorsitz von allen 27 EU-Mitgliedsländern im Rat der Europäischen Union beschlossen wurden. Es ist gut, dass Deutschland inzwischen mit einer eigenen nationalen Regelung voran geht. Dass die Vorstellungen des EP in einigen Punkten sogar weiter gehen als der jüngste nationale Kompromiss, ist ermutigend. Es ist Rückenwind für EU-Kommissar Didier Reynders, der meine volle Unterstützung hat.

Die Einigung auf ein deutsches Gesetz verleiht den europäischen Initiativen deutlichen Rückenwind. Außerdem bildete die deutsche Ratspräsidentschaft den Auftakt für eine Triopräsidentschaft Deutschlands, Portugals und Sloweniens. Auch Portugal und Slowenien haben sich im gemeinsamen Programm dazu bekannt, die Unternehmensverantwortung auf EU-Ebene weiter zu stärken. Die EU hat nun als Staatengemeinschaft die Chance, eine Vorreiterrolle bei der fairen Gestaltung der Globalisierung einzunehmen.

EU-Ratspräsidentschaft: Auf dem Weg zu einem EU-Aktionsplan für unternehmerische Sorgfaltspflichten in Lieferketten

In einer globalisierten Wirtschaft braucht es eine europäische Strategie in Form eines Aktionsplans, um Menschenrechte in den Lieferketten von EU-Unternehmen wirksam zu schützen. Das Bundesministerium für Arbeit und Soziales hat das Thema während der EU-Ratspräsidentschaft 2020 vorangetrieben; noch in diesem Jahr soll ein konkreter Gesetzesvorschlag der EU-Kommission folgen.

Am 1. Juli 2020 übernahm Deutschland für sechs Monate die Präsidentschaft im Rat der Europäischen Union (EU). Aufgrund der anhaltenden Covid-19-Pandemie und ihrer vielfältigen Folgen für Gesellschaft und Wirtschaft stand für die Bundesregierung die Bewältigung der Krise und ihrer vielfältigen Folgen im Mittelpunkt ihres Programms: Europa soll stärker, gerechter und nachhaltiger aus der Pandemie hervorgehen.

Dabei ging es auch um die künftige Gestaltung des internationalen Warenverkehrs und um die Frage, wie wir die Globalisierung künftig gestalten wollen. Corona hat deutlich gemacht, wie anfällig globale Lieferketten sind und wie ein Brennglas gezeigt: Wer seine Lieferketten nicht kennt und nicht mit wichtigen Zulieferern kooperiert, wird auch im Wettbewerb verlieren. Das Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) setzt sich nachdrücklich dafür ein, dass sich diese Debatte nicht allein auf wirtschaftliche Zweckmäßigkeit konzentriert, sondern auch den Schutz von Menschenrechten berücksichtigt.

Denn die Krise hat Probleme verschärft, aber auch unabhängig von Covid-19 ist die Lage in produzierenden Ländern nicht akzeptabel: Weltweit arbeiten Millionen Menschen für Hungerlöhne und in sklavenähnlichen Arbeitsverhältnissen, zum Teil ohne Pause zwölf Stunden oder länger an sechs Tagen der Woche. Laut der Internationalen Arbeitsorganisation ILO sind nach wie vor mehr als 150 Millionen Kinder gezwungen, auf Plantagen oder in Minen zu arbeiten, statt zur Schule zu gehen, weil die Löhne ihrer Eltern nicht ausreichen oder sie ihre Arbeit verloren haben. Rund 40 Millionen Menschen sind Opfer von Zwangsarbeit oder sexueller Ausbeutung.

Europäische Unternehmen können dafür sorgen, dass zumindest in ihren Lieferketten keine Kinderarbeit vorkommt. Sie können dafür sorgen, dass faire Löhne gezahlt werden, Arbeitszeiten angemessen sind und auf die Gesundheit der Beschäftigten und Sicherheit am Arbeitsplatz geachtet wird. Gegenwärtig kommen jedoch nur wenige Unternehmen in vollem Umfang ihrer Verantwortung nach, für die Einhaltung der Menschenrechte in ihren Lieferketten zu sorgen. Viele kennen ihre Lieferanten nicht und wissen kaum, unter welchen Bedingungen ihre Produkte hergestellt werden. Es fehlt an einheitlichen und verbindlichen Standards.

Digital-Konferenz des BMAS erarbeitete Impulse für EU-Aktionsplan

Als Wertegemeinschaft und weltweit größter Binnenmarkt mit einem Anteil von 15 Prozent aller globalen Importe trägt die EU eine besondere Verantwortung, gegen diese Missstände vorzugehen. Das BMAS hat am 6. und 7. Oktober 2020 zur virtuellen Konferenz "Globale Lieferketten – Globale Verantwortung" eingeladen. Zu den Gästen gehörten die EU-Kommissare Nicolas Schmit und Didier Reynders, der Generaldirektor der Internationalen Arbeitsorganisation Guy Ryder, Bundesjustizministerin Christine Lambrecht, Bundesentwicklungsminister Gerd Müller, die portugiesische Arbeitsministerin Mendes Godinho und der slowenische Arbeitsminister Cigler Kralj sowie Vertreterinnen und Vertreter*innen der europäischen Sozialpartner, Zivilgesellschaft und Unternehmen. In Paneldiskussionen und Workshops wurde diskutiert, wie ein EU-Aktionsplan "Menschenrechte und gute Arbeit in globalen Lieferketten" gestaltet werden kann, um die Unternehmensverantwortung EU-weit zu stärken.

Das Ergebnispapier der Konferenz stellt fünf Handlungsfelder in den Mittelpunkt:

  1. Verbindliche Sorgfaltspflicht
  2. Europäische Branchendialoge
  3. EU-Qualitätskriterien für Nationale Aktionspläne (NAPs)
  4. Beseitigung von Kinderarbeit, Zwangsarbeit und Menschenhandel
  5. Zugang zu Abhilfe

Hier können Sie das Ergebnispapier der Konferenz [PDF, 984KB] herunterladen.

Übersicht: Lieferkettengesetze in Europa und weltweit

Welche Länder setzen bereits Lieferkettengesetze um – und was bedeutet das für die EU?

In Deutschland hat sich die Regierungskoalition auf ein Lieferkettengesetz geeinigt; in anderen Staaten gibt es bereits verbindliche Sorgfaltspflichten. Wie weit reichen die jeweiligen Regulierungen und welche Impulse setzen sie für ein europäisches Lieferkettengesetz?

Parallel zur Einigung auf ein deutsches Sorgfaltspflichtengesetz schreitet auch auf EU-Ebene die Debatte um ein einheitliches Lieferkettengesetz deutlich voran: Im Dezember 2020 haben die 27 EU-Mitgliedsstaaten im Rat der Europäischen Union einstimmig die Ratsschlussfolgerungen zum Thema "Menschenrechte und gute Arbeit in globalen Lieferketten" verabschiedet. Im März 2021 hat das Europäische Parlament mit großer überfraktioneller Mehrheit einen legislativen Initiativbericht zur Sorgfalts- und Rechenschaftspflicht von Unternehmen beschlossen. Die EU-Kommission plant bis Ende 2021, einen konkreten Richtlinienvorschlag für nachhaltige Unternehmensführung vorzulegen, der auch unternehmerischen Sorgfaltspflichten entlang globaler Lieferketten umfassen soll.

Einzelne Rechtsinstrumente gibt es bereits: Die EU-Holzhandels-Verordnung von 2013 verankert Sorgfaltspflichten, um illegalen Holzeinschlag weltweit zu vermeiden. Die EU-Konfliktmineralien-Verordnung beschreibt seit 2021 Sorgfaltsstandards entsprechend der einschlägigen OECD-Leitsätze, um den Handel mit sogenannten Konfliktmineralen zu unterbinden. Darüber hinaus verlangt auch die sogenannte CSR-Richtlinie aus dem Jahre 2014 von Unternehmen Informationen darüber, menschenrechtliche Sorgfaltspflichten in Lieferketten einzuhalten. Nach dem Willen der EU-Kommission werden die Offenlegungspflichten durch die Erweiterung der Richtlinie innerhalb ihres Green Deals in den kommenden Jahren weiter steigen.

Doch unabhängig von den Fortschritten auf EU-Ebene und dem deutschen Beschluss gibt es EU-Mitgliedsstaaten, die ein nationales Sorgfaltspflichtengesetz bereits umsetzen. Und auch auf globaler Ebene gibt es Beispiele. Ein Überblick:

Frankreich: "Wachsamkeitspflicht" für Unternehmen

In Frankreich führte das "Loi de vigilance" im Februar 2017 eine sogenannte "Wachsamkeitspflicht" für Unternehmen im französischen Deliktsrecht ein. Das Gesetz gilt für Unternehmen mit Hauptsitz in Frankreich und mehr als 5.000 Mitarbeitenden im Inland bzw. 10.000 Mitarbeitenden weltweit.

Das Gesetz sieht eine zivilrechtliche Pflicht für Großunternehmen vor, Risiken und schwerwiegende Verstöße gegen die Grundrechte, die Gesundheit, die Sicherheit von Personen und die Umwelt in ihren Lieferketten zu verhindern. Wird diese Verpflichtung nicht erfüllt, sind die Firmen haftbar und müssen Abhilfe leisten.

Niederlande: Gesetz gegen Kinderarbeit

In den Niederlanden existiert seit 2019 ein Sorgfaltspflichtengesetz speziell gegen Kinderarbeit (nl.: "Wet Zorgplicht Kinderarbeid"). Das Gesetz verpflichtet Unternehmen, die  Waren und Dienstleistungen an niederländische Endnutzer*innen verkaufen zu prüfen, ob Kinderarbeit in ihren Lieferketten stattfindet. Unternehmen, die die Vorschriften nicht einhalten, können mit Geldstrafen belegt werden. In neun weiteren Mitgliedsstaaten werden zudem derzeit Gesetzesdebatten geführt.

Gesetze außerhalb der EU

Auch außerhalb der EU existieren Gesetze für unternehmerische Sorgfaltspflichten in Lieferketten. Zum Beispiel der "Modern Slavery Act" in Großbritannien aus dem Jahre 2015: Im Gegensatz zu Frankreich und den Niederlanden gibt das britische Gesetz keine inhaltlichen Handlungsanforderungen, sondern sieht eine Transparenz- und Berichtspflicht vor. Weitere Gesetze zur Regulierung menschenrechtlicher Sorgfaltspflichten gibt es in Australien und Kalifornien – sie setzen ebenfalls auf Transparenzpflichten.

Ausblick: Wachsende Allianz für ambitionierte EU-Regelung

Der kurze Überblick über die bereits existierenden Lieferkettengesetze zeigt, dass es sowohl beim Anwendungsbereich, der inhaltlichen Ausgestaltung und in der zivilrechtlichen Haftung Unterschiede gibt. Die Gesetze der Mitgliedsstaaten geben wichtigen Rückenwind für die europäische Gesetzesdebatte, zeigen aber auch regulatorische Lücken und unterstreichen damit das Potenzial für mehr Verbindlichkeit. Die EU als Staatengemeinschaft und größter globaler Binnenmarkt hat jetzt die Chance, mit einem starken Gesetz, ein Level Playing Field in Europa zu schaffen und weltweit ein Zeichen zu setzen. Die Vorschläge des Europäischen Parlaments und die Einlassungen von Justizkommisar Reynders gehen deutlich über die bisherigen nationalen Vorschriften hinaus und sind ambitioniert:

So sieht das EU-Parlament in seiner legislativen Entschließung zusätzlich zur behördlichen Kontrolle von Sorgfaltspflichten vor, Unternehmen nicht nur haftbar zu machen, wenn sie Menschenrechte verletzen oder dazu beitragen, sondern auch Umweltstandards und gute Unternehmensführung. Der Zugang zu Rechtsmitteln für Geschädigte soll garantiert werden. Gleichzeitig spricht sich das Parlament dafür aus, den Anwendungsbereich weit zu fassen und damit möglichst viele Unternehmen in die Pflicht zu nehmen. Zudem sollen die Sorgfaltspflichten entlang der gesamten Lieferkette gelten. Damit ist der Bericht ein deutliches Signal an die EU-Kommission für eine weitreichende und robuste Regelung. Nun ist es Aufgabe der Kommission, auf diesen Forderungen in ihrem Richtlinienvorschlag aufzubauen und eine harmonisierte EU-weite Regelung zu finden.

Weitere Informationen zu den bestehenden Gesetzen und Debatten zur Regelung menschenrechtlicher Sorgfaltspflicht in den einzelnen Staaten

Online-Konferenz am 6./7. Oktober 2020

Im Rahmen der EU-Ratspräsidentschaft hat das BMAS eine Online-Konferenz organisiert, auf der Politik, Zivilgesellschaft, Unternehmen, Gewerkschaften, internationale Organisationen und europäische Institutionen über die menschenrechtliche Verantwortung von Unternehmen und eine mögliche EU-Strategie sprachen.

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