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Gesetz über die unternehmerischen Sorgfaltspflichten in Lieferketten

Die Illustration zeigt den Slogan "Mit Aufdruck. Mit Baumwolle. Mit Menschenrechten." auf einem T-Shirt.

Illustration "Mit Aufdruck. Mit Baumwolle. Mit Menschenrechten."

Am 3. März 2021 hat das Bundeskabinett den Entwurf des Gesetzes über die unternehmerischen Sorgfaltspflichten in Lieferketten beschlossen. Damit wird die Verantwortung deutscher Unternehmen für die Achtung von Menschenrechten in globalen Lieferketten erstmals verbindlich geregelt. Das parlamentarische Verfahren wurde am 22. April 2021 mit der ersten Lesung im Bundestag eröffnet.

Hier finden Sie den aktuellen Umsetzungsstand des Sorgfaltspflichten­gesetzes; zugleich können Sie den Referentenentwurf, den Regierungsentwurf und Stellungnahmen einsehen.

Darüber hinaus haben wir die wichtigsten Fragen zum Lieferkettengesetz für Sie kompakt zusammengefasst:

Wir konsumieren Obst aus Afrika oder Südamerika, Schokolade von der Elfenbeinküste und Kaffee aus Brasilien. Wir tragen Kleidung, die in Asien gefertigt wird, unser Handy besteht aus Einzelteilen, die in der ganzen Welt hergestellt werden. Aber nicht in allen Ländern gibt es für die Menschen Schutz vor Ausbeutung, Kinderarbeit oder schlechten Arbeitsbedingungen. Wir müssen verantwortungsvoller wirtschaften.

Die Herstellung der Produkte und das Anbieten von Dienstleistungen muss in der ganzen Welt unter Einhaltung von Menschenrechten erfolgen. Denn unser Wohlstand darf nicht auf Kosten anderer gehen.

Wir schaffen mit dem Gesetz mehr Gerechtigkeit für Arbeitskräfte weltweit und stärken die Opfer von Menschenrechtsverletzungen und die Zivilgesellschaft. Das Gesetz schafft außerdem Rechtssicherheit für deutsche Unternehmen. Erstmals wird verbindlich geregelt, welche Sorgfaltspflichten Unternehmen entlang der Lieferkette einhalten müssen. Die Einhaltung dieser Regeln schafft faire Wettbewerbsbedingungen für alle Unternehmen. Denn Unternehmen, die schon bisher auf die Einhaltung der Menschenrechte in ihren Produktionsketten achten, sollen nicht länger einen Wettbewerbsnachteil hierdurch erleiden. Im Gegenteil soll der Nachweis einer menschenrechtlich wie umweltpolitisch nachhaltigen und verantwortungsvollen Unternehmensführung zur Auszeichnung werden.

Der Grundstein für das Lieferkettengesetz wurde bereits in den vergangenen Jahren gelegt: Im Jahr 2016 hat die Bundesregierung den Nationalen Aktionsplan Wirtschaft und Menschenrechte (NAP) gestartet, um zusammen mit Unternehmen zu einer sozial gerechteren Globalisierung beizutragen. Dieser basiert auf den Leitprinzipien der Vereinten Nationen für Wirtschaft und Menschenrechte. Neben staatlichem Schutz und gerichtlicher sowie außergerichtlicher Abhilfe steht dabei die Unternehmensverantwortung im Zentrum. Die Bundesregierung unterstützt Unternehmen zudem bei ihren Sorgfaltspflichten: Gemeinsam mit Branchen mit besonderen Menschenrechtsrisiken werden derzeit spezifische Handlungsanleitungen für die Praxis entwickelt.

Eine mehrjährige Unternehmensbefragung der Bundesregierung, das NAP-Monitoring, hat aber gezeigt: Nur rund ein Fünftel aller in Deutschland ansässigen Unternehmen mit mehr als 500 Beschäftigten kommt ihrer menschenrechtlichen Sorgfaltspflicht entlang ihrer Lieferketten genügend nach. Freiwillige Selbstverpflichtung reicht also nicht aus. Im Koalitionsvertrag hat die Bundesregierung für diesen Fall vereinbart, national gesetzlich tätig zu werden und sich gleichzeitig auf europäischer Ebene für verbindliche Regeln einzusetzen.

Die Bundesregierung überarbeitet und aktualisiert den Nationalen Aktionsplan im Jahr 2021 im engen Austausch mit vielen gesellschaftlichen Gruppen. Dabei wird auch das Sorgfaltspflichtengesetz in die breite Gesamtstrategie zu Wirtschaft und Menschenrechte nahtlos eingepasst. Denn neben dem Gesetz, das sich an Unternehmen wendet, gibt es weitere Stellschrauben, z.B. in der Ausgestaltung staatlicher Förderprogramme, die den Schutz der Menschenrechte im weltweiten Wirtschaften verbessern. Und der überarbeitete NAP wird die Unterstützungsangebote, die Unternehmen bei der Umsetzung des neuen Gesetztes helfen, bündeln und sichtbar machen.

Die Lieferkette umfasst den gesamten Weg eines Produktes von der Gewinnung der Rohstoffe über die Herstellung und Verarbeitung bis zur Lieferung des Produktes an die Endkunden. In der globalisierten Welt sind häufig mehrere Unternehmen und Lieferanten an der Produktion beteiligt. Deshalb ist es wichtig, dass die gesamte Lieferkette in den Blick genommen und auf Menschenrechte, einschließlich der Arbeitsbedingungen und des Umweltschutzes geachtet wird.

Das Gesetz verpflichtet Unternehmen mit Hauptverwaltung, Hauptniederlassung, Verwaltungssitz oder satzungsmäßigem Sitz in Deutschland ab 3.000 Arbeitnehmern bzw. 1.000 Arbeitnehmern zur Achtung von Menschenrechten durch die Umsetzung von bestimmten Sorgfaltspflichten bezogen auf ihren eigenen Geschäftsbereich, auf das Handeln eines Vertragspartners und das Handeln weiterer (mittelbarer) Zulieferer.

Ja, das Gesetz gilt entlang der gesamten Lieferkette. Auch wenn die Verpflichtungen davon abhängig sind, wo in der Lieferkette das Risiko auftritt: Die Verantwortung der Unternehmen endet nicht am Werkstor, sondern gilt von Anfang bis Ende. Auch Geschäftsbeziehungen und Produktionsweisen der Zulieferer müssen in den Blick genommen werden. Dabei geht es um vorausschauendes Handeln, damit es nicht zu Menschenrechtsverletzungen bei der Herstellung ihrer Produkte kommt.

Das Lieferkettengesetz benennt die internationalen Abkommen, die die Menschenrechte definieren und beruft sich auf sie. Dazu zählen u.a. das Verbot von Kinderarbeit, der Schutz vor Sklaverei und Zwangsarbeit, der Arbeitsschutz und damit zusammenhängende Gesundheitsgefahren, die Zahlung eines angemessenen Lohns, das Recht Gewerkschaften bzw. Mitarbeitervertretungen zu bilden sowie der Zugang zu Nahrung und Wasser.

Auch Risiken für die Umwelt werden berücksichtigt. Zum einen, wenn sie zu Menschenrechtsverletzungen führen (z.B. vergiftetes Wasser), zum anderen wenn es darum geht, gefährliche Stoffe für Mensch und Umwelt (wie z.B. Quecksilber) zu verbieten. Die im Gesetz genannten Pflichten der Unternehmen im Hinblick auf Risikoanalyse, Abhilfe, aber auch die Auferlegung von Sanktionen durch die Kontrollbehörde finden damit auch Anwendung auf ökologische Nachhaltigkeit. Wir werden uns weiter für die Stärkung von Umweltbelangen bei künftigen Initiativen stark machen.

  1. Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte vom 19. Dezember 1966, BGBl. 1973 II S. 1533 (IPbpR)
  2. Internationaler Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte vom 19. Dezember 1966, BGBl. 1973 II S. 1569 (IPwskR)
  3. Übereinkommen Nr. 87 der Internationalen Arbeitsorganisation über die Vereini gungsfreiheit und den Schutz des Vereinigungsrechtes vom 9. Juli 1948, BGBl. 1956 II S. 2072 (ILO-Übereinkommen Nr. 87)
  4. Übereinkommen Nr. 98 der Internationalen Arbeitsorganisation über die Anwen dung der Grundsätze des Vereinigungsrechtes und des Rechtes zu Kollektivver handlungen vom 1. Juli 1949, BGBl. 1955 II S. 1122 (ILO-Übereinkommen Nr. 98)
  5. Übereinkommen Nr. 29 der Internationalen Arbeitsorganisation über Zwangs- o der Pflichtarbeit vom 28. Juni 1930, BGBl. 1956 II S. 640 (ILO-Übereinkommen Nr. 29)
  6. Protokoll vom 11. Juni 2014 zum Übereinkommen Nr. 29 der Internationalen Ar beitsorganisation vom 28. Juni 1930 über Zwangs- oder Pflichtarbeit, BGBl. 2019 II S. 437
  7. Übereinkommen Nr. 105 der Internationalen Arbeitsorganisation über die Ab schaffung der Zwangsarbeit vom 25. Juni 1957, BGBl. 1959 II S. 441 (ILO-Über einkommen Nr. 105)
  8. Übereinkommen Nr. 100 der Internationalen Arbeitsorganisation über die Gleich heit des Entgelts männlicher und weiblicher Arbeitskräfte für gleichwertige Arbeit vom 29. Juni 1951, BGBl. 1956 II S. 23 (ILO-Übereinkommen Nr. 100)
  9. Übereinkommen Nr. 111 der Internationalen Arbeitsorganisation über die Diskri minierung in Beschäftigung und Beruf vom 25. Juni 1958, BGBl. 1961 II S. 97 (ILO-Übereinkommen Nr. 111)
  10. Übereinkommen Nr. 138 der Internationalen Arbeitsorganisation über das Min destalter für die Zulassung zur Beschäftigung vom 26. Juni 1973, BGBl. 1976 II S. 201 (ILO-Übereinkommen Nr. 138)
  11. Übereinkommen Nr. 182 der Internationalen Arbeitsorganisation über das Verbot und unverzügliche Maßnahmen zur Beseitigung der schlimmsten Formen der Kinderarbeit vom 17. Juni 1999, BGBl. 2001 II S. 1290 (ILO-Übereinkommen Nr. 182)
  12. Übereinkommen von Minamata vom 10. Oktober 2013 über Quecksilber vom 11. Juni 2017, BGBl. 2017 II S. 610 (Minamata-Übereinkommen)
  13. Stockholmer Abkommen über persistente organische Schadstoffe vom 17. Mai 2004, BGBl. 2009 Teil II Nr. 33 (POPs-Übereinkommen)

Das Gesetz gilt ab 2023 für Unternehmen ab 3.000 Beschäftigten, ab 2024 dann auch für Unternehmen ab einer Beschäftigtenzahl von 1.000. Bis 2026 soll der erreichte Schutz der Menschenrechte in Lieferketten evaluiert werden, um die Wirksamkeit zu überprüfen und gegebenenfalls Anpassungen vorzunehmen - das kann beispielsweise auch eine mögliche Absenkung des Schwellenwertes der Größenklassen erfasster Unternehmen oder aber die Höhe der Bußgelder betreffen. Zudem bleibt auch die Verabschiedung eines EU-Rechtsaktes abzuwarten.

Dennoch ist das Gesetz ebenso für Unternehmen von Bedeutung, die nicht in den direkten Anwendungsbereich fallen. Denn diese können mittelbar betroffen sein, etwa als Zulieferer eines in der gesetzlichen Verantwortung stehenden Unternehmens. Unternehmen außerhalb des Anwendungsbereiches sind jedoch nicht direkte Adressaten von Bußgeldern oder gesetzlichen Verpflichtungen.

Unternehmen müssen ein angemessenes Risikomanagement entlang der gesamten Lieferkette einführen und wirksam umsetzen – und zwar in allen maßgeblichen unternehmensinternen Geschäftsabläufen. Sie müssen insbesondere eine Risikoanalyse durchführen und Präventions- und Abhilfemaßnahmen ergreifen. Das heißt, dass sie zunächst die Teile ihrer Produktions- und Lieferkette identifizieren müssen, die besonders hohe menschenrechtliche und umweltbezogene Risiken bergen. Dazu zählen also auch die Geschäftsbereiche der Zulieferer.

Anschließend gilt es, geeignete präventive Maßnahmen zu treffen, um Verstößen vorzubeugen. Das kann zum Beispiel die Vereinbarung entsprechender vertraglicher Menschenrechtklauseln mit dem Zulieferer sein. Ebenso müssen angemessene Maßnahmen zur Beendigung oder Minimierung einer bereits eingetretenen Verletzung (Abhilfemaßnahmen) getroffen werden. Auch Menschenrechtsrisiken bei mittelbaren Zulieferern, d.h. in den tieferen Gliedern der Lieferkette, müssen analysiert, beachtet und angegangen werden, wenn Unternehmen darüber Kenntnis erlangen und tatsächliche Anhaltspunkte haben - etwa aufgrund von Hinweisen durch Behörden, aufgrund von Berichten über eine schlechte Menschenrechtslage in der Produktionsregion oder aufgrund der Zugehörigkeit eines mittelbaren Zulieferers zu einer Branche mit besonderen menschenrechtlichen Risiken.

Die Unternehmen sind verpflichtet, einen Verantwortlichen innerhalb des Unternehmens festzulegen, der die Einhaltung der Sorgfaltspflichten überwacht, wie z.B. ein*e Menschenrechtsbeauftragte*r. Die Geschäftsleitung hat sich regelmäßig über die Arbeit der zuständigen Person/en zu informieren.

Zudem müssen Unternehmen ein Beschwerdeverfahren einrichten, das direkt Betroffenen ebenso wie denjenigen, die Kenntnis von möglichen Verletzungen haben, ermöglicht, auf menschenrechtliche Risiken und Verletzungen hinzuweisen.

Über die Erfüllung der Sorgfaltspflichten müssen die Unternehmen jährlich einen Bericht bei der zuständigen Behörde einreichen.

Es können hohe und abschreckende Zwangs- und Bußgelder verhängt werden, um die Einhaltung des Gesetzes durchzusetzen. Kommen Unternehmen ihren Pflichten zur Risikoanalyse, zur Einrichtung eines Beschwerdeverfahrens, Präventionsmaßnahmen und dem wirksamen Abstellen von bekannten Menschenrechtsverstößen nicht nach, drohen schmerzhafte Bußgelder von bis zu 8 Millionen Euro oder bis zu 2% des Jahresumsatzes. Der umsatzbezogene Bußgeldrahmen gilt nur für Unternehmen mit mehr als 400 Millionen Euro Jahresumsatz.

Ebenso können Unternehmen, die gegen das Gesetz verstoßen, ab einem verhängten Bußgeld von einer bestimmten Mindesthöhe (Schwellenstufe je nach Schwere des Verstoßes: 175.000 EUR bzw. 1.500.000, 2.000.000, 0,35 % des Jahresumsatzes) bis zu drei Jahre von der Vergabe öffentlicher Aufträge ausgeschlossen werden. Dafür wird eine Behörde mit effektiven Durchsetzungsinstrumenten ausgestattet, um das Lieferkettenmanagement der Unternehmen zu überwachen.

Die zuständige Behörde hat weitgehende Kontrollbefugnisse. Dies umfasst etwa die behördliche Aufgabe an Unternehmen, konkrete Handlungen zur Erfüllung ihrer Pflichten vorzunehmen oder die Aufforderung, Auskünfte zu erteilen.

Unternehmen müssen darauf mit Risikoanalysen, Präventions- und Abhilfemaßnahmen reagieren. Das kann als letztes Mittel auch zum Abbruch der Geschäftsbeziehung führen. Unternehmen sind zudem verpflichtet, ein Beschwerdeverfahren einzuführen, das Betroffenen und Personen, die Kenntnis von Verletzungen haben, ermöglicht, auf Verstöße hinzuweisen. Erlangen Unternehmen beispielsweise über dieses Beschwerdeverfahren Kenntnis von Menschenrechtsverletzungen entlang ihrer Lieferkette, müssen sie Abhilfe schaffen. Das bedeutet, dass sie Maßnahmen ergreifen müssen, um die eingetretenen Verletzungen zu beenden. In letzter Konsequenz kann dies bei anhaltenden schweren Menschenrechtsverletzungen auch den Abbruch einer Geschäftsbeziehung bedeuten. Kommen Unternehmen ihren Pflichten nach dem Lieferkettengesetz nicht nach, drohen hohe Bußgelder und in der Konsequenz auch der vorübergehende Ausschluss von öffentlichen Vergaben.

Zuständig für Durchsetzung und Kontrolle ist das Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (BAFA). Das BAFA nimmt in den Bereichen Außenwirtschaft, Wirtschaftsförderung und Energie wichtige administrative Aufgaben des Bundes wahr. Die Einhaltung der Regeln wird darüber hinaus auf Grundlage der bei der BAFA gesammelten Daten evaluiert. Bis zum 30. Juni 2026 soll der erreichte Schutz der Menschenrechte in Lieferketten evaluiert werden.

Außerdem werden die Auswirkungen des Lieferkettengesetzes spätestens sechs Monate nach Verabschiedung eines EU-Rechtsaktes überprüft.

Schon heute können ausländische Opfer von Menschenrechtsverletzungen in Deutschland gegen ein deutsches Unternehmen klagen, wenn sie geltend machen, dass sie das deutsche Unternehmen in ihren Rechten verletzt hat. In einer ausführlichen Broschüre des Justizministeriums ist dargelegt, wann und wie sich Betroffene an deutsche Gerichte wenden können. In der Praxis spielte das aber bisher keine Rolle, weil viele Betroffene weder die Kenntnisse noch die Mittel haben, in Deutschland einen Prozess zu führen. Das Gesetz greift dieses Problem auf und stärkt nun die Opfer von Menschenrechtsverletzungen mit der sogenannten Prozessstandschaft: Künftig können Gewerkschaften oder Nichtregierungsorganisationen (bspw. Brot für die Welt, Misereor, Oxfam, Germanwatch) von Betroffenen bevollmächtigt werden, vor deutschen Gerichten für Gerechtigkeit und Wiedergutmachung zu kämpfen.

Die Zivilgesellschaft kann zur Erfüllung unternehmerischer Sorgfaltspflichten insbesondere durch Informationen über bestehende oder drohende menschenrechtliche Risiken beitragen. Das Gesetz sieht vor, dass Unternehmen auch hinsichtlich mittelbarer Zulieferer Sorgfaltspflichten einhalten müssen, sofern sie Kenntnis oder Anhaltspunkte über mögliche menschenrechtliche Verletzungen haben. Hier können zivilgesellschaftliche Akteure durch entsprechende Aufklärung Unternehmen die entsprechende Kenntnis vermitteln. Personen, die Kenntnis von möglichen menschenrechtlichen Verletzungen haben, können auch über das Beschwerdeverfahren des Unternehmens Hinweise übermitteln. Darüber hinaus ist die Beteiligung der Zivilgesellschaft an Brancheninitiativen wünschenswert.

Viele deutsche Unternehmen stellen sich ihrer gesellschaftlichen Verantwortung. Häufig wird von "Corporate Social Responsibility" – kurz CSR gesprochen. Teilweise stellen Unternehmen ihr Engagement für CSR transparent im Internet oder in Broschüren dar. Auch freiwillige Initiativen wie das Textilbündnis oder Fair Trade-Siegel sowie die Beteiligung an Branchendialogen im Zuge der Umsetzung des Nationalen Aktionsplans Wirtschaft und Menschenrechte geben Hinweise auf eine nachhaltige Produktion. Um nicht länger im wettbewerblichen Nachteil zu sein, haben eben diese Unternehmen klare und verbindliche Regeln gefordert. Wenn Sie mehr ausgezeichnete Unternehmen kennenlernen wollen oder mehr über CSR erfahren möchten, können Sie sich auf www.csr-in-deutschland.de informieren. Es gibt jedoch für die Unternehmen, die sich bereits jetzt an Branchenstandards halten oder ein Prüfsiegel nutzen, keine Haftungsbefreiung.

Die Bundesregierung hat bereits im Rahmen der Umsetzung des Nationalen Aktionsplanes weitreichende Unterstützungsangebote für Unternehmen geschaffen. Dazu gehört die individuelle Beratung durch den NAP-Helpdesk oder die Einrichtung von Unterstützungsnetzwerken im Ausland rund um die Botschaften des Auswärtigen Amtes. Ein zentrales Unterstützungsangebot sind die NAP-Branchendialoge, die unter der Moderation des Bundesarbeitsministeriums stattfinden. Hier werden u.a. detaillierte Handlungsanleitungen zur Umsetzung der Sorgfaltspflichten erarbeitet, die gerade die Handlungssicherheit in Branchen mit besonderen menschenrechtlichen Herausforderungen erhöhen. Das Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle, das für die Durchsetzung und Kontrolle zuständig ist, wird künftig ebenfalls branchenübergreifende und branchenspezifische Informationen und Hilfestellungen zur Einhaltung des Gesetzes veröffentlichen.

Das Gesetz ist ein wichtiges Signal über Deutschland hinaus. Deutschland bekommt nun im internationalen Vergleich das ambitionierteste Lieferkettengesetz. Damit wird auch die Rechtsentwicklung in anderen Ländern ermutigt.

Die EU-Kommission plant, noch in diesem Jahr einen europäischen Legislativakt zur nachhaltigen Unternehmensführung vorzulegen, der auch verbindliche Sorgfaltspflichten in globalen Wertschöpfungsketten enthalten soll. Das ist gut, weil eine EU-weite Regelung zum einen die Wirksamkeit des Schutzes von Menschenrechten erhöht, zum anderen aber auch einheitliche Wettbewerbsbedingungen im Binnenmarkt schafft. Denn der bisherige Flickenteppich an nationalstaatlichen und branchenspezifischen EU-Regelungen ist nicht förderlich. So gibt es in einigen EU-Ländern wie beispielsweise in Frankreich oder den Niederlanden bereits gesetzliche Regelungen, jedoch sind sie nicht so weitreichend (sie gelten etwa nur für sehr große Unternehmen, der Bereich der Schutzgüter ist sehr begrenzt oder sie gelten nur im eigenen Geschäftsbereich des Unternehmens und nicht entlang der gesamten Lieferkette).

Mit dem nationalen Gesetz haben wir einen starken Impuls für einen ambitionierten europäischen Rechtsrahmen gesetzt durch

  • den relativ großzügigen Anwendungsbereich (z.B. FRA ab 5.000 Beschäftigten)
  • die Schaffung eines Verhaltensstandards mit differenziert ausformulierten Sorgfaltspflichten im Gegensatz zu reinen Berichtspflichten (z.B. UK)
  • die robuste behördliche Kontrolle
  • den branchenübergreifenden Ansatz (also nicht nur Gesetz für Holzhandel, Konfliktmineralien o.ä. wie z.B. EU-Gesetzgebung, USA)
  • den schutzgüterübergreifender Ansatz - alle Menschenrechte werden erfasst, nicht nur Verbot von Kinderarbeit (NDL) oder Zwangsarbeit (UK)

Bun­des­ar­beits­mi­nis­ter Heil im Bun­des­tag

Am 22. April befasste sich der Bundestag erstmals mit dem Lieferkettengesetz. Sehen Sie hier Auszüge der Rede von Bundesminister Hubertus Heil.

Bun­des­ka­bi­nett ver­ab­schie­det Sorg­falts­pflich­ten­ge­setz

Das Bundeskabinett hat am 3. März den Entwurf eines "Gesetzes über die unternehmerischen Sorgfaltspflichten in Lieferketten" beschlossen. Das sogenannte Sorgfaltspflichtengesetz schafft Rechtsklarheit für die Wirtschaft und stärkt die Einhaltung von Menschenrechten durch Unternehmen.

An Ver­ant­wor­tung für Men­schen­rech­te führt kein Weg vor­bei

Produkte ohne Kinderarbeit, Sklavenarbeit oder Umweltzerstörung: Mit dem Lieferkettengesetz müssen deutsche Unternehmen zukünftig entlang ihrer gesamten Lieferkette darauf achten, dass Menschenrechte eingehalten werden.